一、引言
近年来，国内外因公共基础设施建设而引起民众抗议的毗邻型危机事件屡见不鲜。毗邻现象，始现于20世纪70年代，由O'Hare首次提出这一概念，早期的毗邻现象大都以反对“污染性设施”为主，如垃圾清理场、毒性废弃物处理场、机场、监狱等，被称之为“不要设在我家后院”运动，后来这种毗邻现象有全球化的趋势，诸如欧洲、日本等国不仅有反对在本国、本地区设置毗邻设施的情形，进而发展成为“不要设在任何人家后院”运动，因为这些设施一旦出现事故就会对全体国民造成影响。这些基础公共设施在建设时，就不可避免地会与周边居民产生矛盾，甚至爆发大规模的毗邻群体性事件，影响社会稳定。
二、上海新龙华变电站事件的案例介绍
上海电力公司早在1995年就开始规划“220KV新龙华输电线路工程”项目，施工范围原来多数位于公共绿地内，但在过去十多年中，众多小区先后拔地而起。高压线所产生的电磁辐射是否会影响到周边居民的健康，一开始就受到广泛关注。从整个过程来看，这次毗邻型群体性事件大致经历了三个阶段。
（一）萌芽阶段：个体申诉与抗议
该阶段时间为2006年4月至2007年9月中旬。由于事前企业和政府实行孤立的决策模式，缺乏周边居民的有效参与，项目公示时就引发了居民的抗议。在这一阶段，抗议主要是以个体化形式进行，抗议方式包括写公开信、信访和当面理论等。
（二）酝酿阶段：集体抗议与上访
该阶段时间为2007年9月底至11月中旬。虽然经过萌芽阶段的居民个体与零星的反抗，但企业和政府并没有对其产生足够的重视，片面从经济效益的角度来思考问题，为了“赶工期”而继续进行施工。在这一阶段，附近参与抗议的居民越来越多，居民开始阻止施工，并大规模到市政府集体上访。
（三）爆发阶段：矛盾激化及应对
该阶段时间为2007年11月下旬至11月底。由于在第二阶段企业和政府并没有足够重视周边居民的利益诉求，加上变电站为了赶工期突然复工，激起附近绝大多数业主的愤慨，矛盾得到激化。周边居民得到超常规模动员，人数空前，在行动上演绎成集体非理性抗议。在抗议过程中出现了一些激烈冲突现象，包括冲击工地、堵塞道路等。
在这种情况下，上海电力公司积极配合政府等相关部门，采取果断措施，最终成功使这一冲突事件得以顺利解决。上海电力公司在这次毗邻冲突事件中主要从两个方面着手进行应对和处置。
一是采取多种形式进行宣传，消除群众的疑虑。上海电力公司面向居民积极宣传工程的合法性和科学性。
二是深入社区做好群众工作，积极回应群众诉求。事件发生后，上海电力公司高层领导多次召开专题会议，并坚守在现场亲自处理，积极稳定居民情绪，争取居民的理解和支持，并直接找一些利益相关者进行谈话，先后多次邀请电力专家，召开居民座谈会，就居民最关心的问题解疑释惑，教育、引导居民以理性、合法的方式表达利益诉求。
三、案例分析：新龙华变电站事件的启示
根据企业预防和参与毗邻型冲突事件的嵌入性治理框架分析，上海新龙华变电站事件从开始酝酿、发生，到逐步演变成群众非理性的毗邻型冲突，主要原因就是上海电力公司没有在日常工作中建立危机管理的协调部门，没有建立公众参与重大工程决策的制度，没有引入独立、权威的第三方进行社会风险的评估。这就导致上海电力公司在新龙华变电站前期的规划、选址和后期建设过程中，实行孤立的决策模式，缺乏与周边居民进行沟通，没有充分考虑到周边居民的利益诉求，没有对变电站电磁辐射的影响进行科学宣传，没有及时消除周边居民的质疑，加上企业相关人员法制观念淡薄，在冲突事件过程中出现漏洞，最终导致矛盾的进一步升级与恶化。
嵌入性治理是整体性治理，同时又包含着系统性治理和共同治理。企业参与毗邻冲突事件的治理是一个复杂的、系统的工程，需要从整体上、多层次嵌入企业治理的结构和过程。虽然上海电力公司在冲突恶化时果断采取措施，成功处置了这一事件，但深刻反思上海电力公司在这次冲突事件中的不足及后期处置的经验，对相关企业今后预防和处理类似毗邻型冲突事件具有很好的启示作用。
（一）建立健全危机协调机构，切实加强企业社会风险管理
首先，在企业高层建立专门的有权、有力、有效的中枢指挥决策机构。这一机构的主要职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划，进行危机信息管理和危机风险的评估。
其次，在企业建立常设性的危机管理综合协调部门。
在这次毗邻型冲突事件中，上海电力公司虽然临时成立了专项工作领导小组，最后解决了冲突事件，但是企业缺乏危机管理的意识，缺少危机协调处置的机构及机制建设，不能有效预防企业潜在的社会风险，在危机来临时不能及时进行处置，如果企业建立了日常的危机协调处置机构并有效进行运作就有可能预防这次毗邻型群体性事件的发生。
（二）加强与居民的沟通，鼓励居民积极参与决策
建立公众参与机制，加强公众参与度，可以增强企业重大决策的科学化、民主化。企业可以建立、健全公众参与重大决策的机制，鼓励公众通过听证会、网络平台等灵活多样的形式参与决策，改变传统的自上而下的决策方式，畅通公众利益表达渠道，积极与公众代表进行对话，这样有利于消除公众的误解，争取公众的支持，同时吸收公众的合理建议，不断完善决策程序，推动决策的公开、透明，从而有助于毗邻困境的化解，使问题能够顺利解决。
（三）建立第三方评估机制，加强重大项目的风险评估
在实践中往往是一些具有公正性、专业性、权威性的第三部门更容易取得公众的信任。因此，相关部门和涉事企业在处理毗邻纠纷时要重视引入专业性、权威性的第三方评估机构，特别是在双方争执不下的技术性问题上，如果政府部门或企业作为争执的一方介入事件，极易诱发大规模群体性事件。因此，扩大公共政策参与的范围，从不同的视角对重大公共政策进行评估和审视，对于预防和应对潜在的风险是非常有帮助的。
（四）不断提高法制观念，坚持依法开展工作
加强毗邻设施建设过程的法治化和规范化，将毗邻设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等方面纳入法治化的轨道，使毗邻设施建设中的各个环节有法制的保障，提高毗邻设施建设的权威性和规范性，这对政府和公民的行为都起到一定约束和规范作用。企业在实施重大工程建设项目时，应做到手续不全不开工、沟通不够不开工、实际问题未解决不急于开工，同时要特别注意和强调审批、施工程序的合法性，防止各种原因造成群众的误解。
（五）构建政治吸纳机制，加强对重点人群的教育引导
当毗邻冲突发生时，相关政府部门和涉事企业都希望尽力来解决和消除毗邻冲突带来的负面影响，但政府与企业需要换位思考，站在反对的公众一方来思考这一冲突事件。如果政府和涉事企业畅通公众利益表达渠道，切实回应公众的利益诉求，解决他们的实际困难，在政策允许的范围内通过政治吸纳机制将这一类冲突纳入常态管理模式中，而不是将参与毗邻冲突的公众看成是麻烦的制造者、政府与企业的对立面、处于非理智的“疯狂的时刻”，毗邻冲突可能就会有效预防或得到尽快解决。在此次事件处理中，上海电力公司有意识地构建面向城市弱势群体的政治吸纳机制，以平等、开放的态度面对社会群体，降低了这起毗邻型群体性事件的风险。
作者为中国浦东干部学院教研部副教授 李德
资料来源：《党政干部参考》，中国报告网整理，转载请注明出处（YS）。
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