建设我国石油储备制度的策略

中国报告网讯：

中国石油勘探市场行情动态及未来前景预测报告（2012-2016）

中国天然原油市场研究及盈利空间预测报告（2012-2016）

       文章导读：我国应对国内石油资源实行经济性开采。一是划定一些目前勘探开发成本和运输成本较高的国内石油资源作为我国长期产地战略储备，在国际油价处于低价位时期应有节制地或不予开采，待将来技术提高、开采成本下降或国际油价处于高价位时再开采。

       1.石油储备法律的逐步完善
石油储备体系建设是一项事关国家安全与产业安全，涉及面广、规划性强、资金投入大、建设周期长的系统工程。通过法律法规明确石油储备体系建设的机制、目标、管理、资金等问题，是其它国家建立石油储备体系的通行做法。目前，国家能源主管部门正在起草 《石油储备条例》 （简称 《条例》）。从世界各国石油储备建设的经验来看， 《条例》 应重点规范政府战略储备和企业法定储备，并对商业储备建设提出指导意见，《条例》 主要适用于石油储备体系建设的起步期和过渡期，即现在到 2015 年。过渡期以后，应出台 《石油储备法》，并以此规范石油储备的管理体制和运行机制。根据我国的实际情况，未来我国的石油储备法应该包括：石油储备的战略性地位，石油储备主体的构成，石油储备的发展目标；政府储备、企业法定储备和商业储备的相互关系，政府和企业的权利及义务；储备石油的收储、储备石油的置换、储备石油的释放和运作方式；国家对石油储备建设的资金支持、成本控制机制和风险防范措施等。与 《条例》 一同出台的还应有配套的实施细则，以具体指导 《条例》 的可操作执行。

       2.石油储备体系的合理化构建
       借鉴美国、日本、欧盟的经验，结合我国的实际国情，我国石油储备在体系结构上应本着与国家发展阶段、能源市场化程度相适应的原则、建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的三元体系架构。在管理体制上应本着适度集中、政企分开、机构精干的原则，建立起由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理体制。
       决策层是国务院能源主管部门，即国家石油储备办公室作为具体办事机构；管理层是国家石油储备管理中心，是独立核算的特别法人机构；操作层包括政府成立的石油储备基地公司，将来组建的石油储备联盟，以及承接储备的民营企业。国家应通过法律法规明晰各层次的责、权、利关系。我国石油储备体系建设应坚持市场化运作，实行国家石油储备代理制，只要符合储存条件和要求的企业都可以通过投标竞争的方式参与，政府掌握收储、动用的决定权，但主要以合同的形式委托承储企业进行日常管理。企业法定储备或机构储备 （储备联盟） 的储存由企业或联盟根据法律规定自行实施，政府进行监督。为了保证实际石油储备规模的合理性和相对稳定性，国家应通过年度计划和五年规划的形式，明确国家石油储备的年度目标和阶段性目标，并根据石油储备的结构，确定每个层次石油储备的具体规模。

       3.石油储备资金的多元化筹集
       石油储备需要大量的资金，以 120 天进口量约为 9800 万吨为我国石油储备的合理规模。以 2012 年 2 月的世界原油价格和美元的汇率计算，原油的价格在 4600~4700 元 / 吨，仅原油采购一项就需近 5000 千亿资金，还不包括石油储备基地建设、维护、管理、运营等的资金。因此，如何筹集足够的资金就成为关键。我国战略石油储备的主体是国家，储备资金的来源主体也应该以政府拨款为主，政府和民间多方面、多渠道筹集。我们认为可通过以下几个方面来实现：①财政筹资。即国家用于石油储备的财政拨款和利息补贴。②政策性筹资。可以以石油消费特别税的形式，在每升石油消费中提出一定的比例作为国家战略石油储备资金，用于储备设施的建设或储备油的购进。③债券筹资。国家可以发行石油储备资金债券，向社会募集资金。④国际金融机构筹资。指从国际金融机构取得的长期贷款。⑤企业筹资。企业依其生产经营活动在内部形成的可用于再投资的资金，它无利息负担，可操作性强。此外，我们要改变重外汇储备轻战略性物资储备的习惯。2011 年末我国外汇储备 31811.48 亿美元，列世界第一位，目前外汇 60%用于投资于国际国债。我们应把石油安全与金融安全联系起来，把单纯的货币储备及外汇储备与更灵活的石油等资源的实物储备、期货储备密切结合起来，在石油市场油价疲软的条件下，择机采购原油和成品油，将外汇资产转化为可实用的资源。这对于保障国内石油供应、稳定国际石油价格、提高外汇投资回报都是有益的。

       4.石油储备主体的多层次发展
       作为国家财力有限的发展中国家，我国不可能在短时间内建立像美国和日本那样规模庞大及系统完备的国家战略石油安全储备体系，只能从国情出发，以我国现阶段和未来一段时期内的国民经济发展水平为依据，建成能满足这水平所需的、国家财力能够承受的石油安全储备体系。从国际经验来看，国家石油储备体系是一个多层次、多元化储备体系，包括政府储备、企业储备和机构储备。以美国为例，尽管美国政府战略石油储备规模居世界首位，但企业石油储备远超过政府储备。以 2009年为例，美国的石油储备相当于 150 天进口量，其中政府储备为仅占 1/3。德国施行“联盟储备”机制，官民联盟储备量、政府储备、民间储备比率为 57∶17∶26；虽然日本缺石油，产量仅是该国石油需求量的 0.2%，但民间储备达到 77 天，占据国家总储量的 46.4%。鉴于此，石油储备主体应多层次发展。首先，应加快政府管理的国家石油储备库的建设和管理，发挥其主渠道作用。其次，应当利用国有石油公司的储备能力，让国有企业承担一部分战略储备义务。同时，“藏油于民”已成为国际石油储备的发展趋势。欧美、日韩等国家的石油储备都有商业石油公司、民间组织机构的参与，并占据着很大的份额。民间组织机构作为一个石油储备主体参与其中，可以带来一个鲶鱼效应，提高石油行业的竞争效率。中国应借鉴国外的经验，放松市场管制，充分利用民营油企的库存能力加快石油储备。目前，国家石油储备中心利用社会库容存储国储油的第一批资格招标已经在进行，在总共入围的六家企业中有三家为民营企业。这标志着中国石油储备体系中的民间石油储备体系建设加速。实践表明：民营油企参与石油储备可达到缩短石油储备建设周期、减少石油储备基础投资、完善石油储备体系的多重目的。

       5.石油储备形式的多样化选择
       我国目前已经建好的四大石油储备基地，皆为地上储备，2012 年将完成第二批石油储备基地的建设。我们建议在存储形式上可借鉴美国、德国的储备方式，更多采用盐穴储油。实践证明：盐穴储油是目前世界上成本最低 （是建地面储备设施的1/10）、最安全的储油方式，较之地上储备，地下储备具有安全环保、节约土地、节省费用、有利于保持油品质量等优势，而且就地下储油库来说，由于其自身构造的特点，采出和注入要比其他储备方式都快捷、便利。有关研究表明：我国的地下岩盐资源丰富，分布范围广，埋藏于地下 10~4000 m，矿体一般呈层状、似层状或透镜状，产状平缓，品位一般都较高，矿石易溶于水，具有良好的建设地下石油储备库的地质条件。建设盐穴石油储备库的关键技术如：选址评价技术、溶腔设计技术、钻完井工程技术、建腔技术、注采工程技术、地面系统工程技术等也基本成熟，相关部门在江苏金坛开展的盐穴石油储备库试验也积累了大量经验，为盐穴石油储备库的建设奠定了良好的基础条件。因此，今后的石油储备建设应在充分考虑安全、运输、成本等因素的基础上，采用多样化的储存方法，以满足不同储备条件的需要。

       6.石油储备管理制度的有效建立
       国际能源署(IEA)和欧盟的大多数成员制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备机构。通过信息的收集、分析，政府可以及时有效地跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备的规模、应急情况下的石油储备投放、石油市场的指导价格等进行决策，如果石油经营者未能如实按期报告，政府将依法采取惩罚措施。目前，我国的能源统计体系还不够完善，石油统计数据尚不完全，专业数据库分析平台的建设与发达国家还有较大差距，从而制约了石油储备管理的科学性、及时性和有效性。因此，在建立我国石油储备法和石油储备体系的过程中，应特别强调建立石油信息报告制度，完善石油统计数据的采集标准、采集渠道、采集网络建设，提高石油市场的分析能力和决策能力，为石油储备建设夯实可靠的技术基础。

       7.石油储备资源的全球化拓展
       石油是最早实践经济全球化的领域之一。优先利用世界上廉价石油资源实现经济发展，是各国的成功实践。全球化石油资源战略，不仅能使我国的能源优质化进程和能源供应得到长期的保障，还可以大幅度地提高我国能源产业的经济效益和经济竞争力。我国石油资源赋存条件差、资源短缺，长期看将大量依靠进口是一个已成定局的事实。当今，世界能源已经是一个开放的、具有全球市场的系统。因此我们没有必要、也不应当回避利用市场化手段、外交手段在资源控制权上与国际资本的竞争。我们应该树立石油资源全球化的观点，在经济全球化的进程中解决石油资源问题。其举措是：第一，加大对上游资源的对外合作力度，鼓励更多的企业“走出去”实施海外并购。目前国际金融危机动荡波及全球，总部位于欧美、资产位于产油国的企业有抛售股权的压力和需求，而高度依赖石油的中东、非洲和拉美产油国，迫于财政的压力，也有抛售项目资产融资的愿望，世界石油行业将出现新一轮的整合态势。我国政府应利用这个契机，鼓励更多的企业实施海外并购，以获取更多的海外权益油。海外权益油大多数情况下具有自主销售权利，对维护海外石油来源的安全性起到了重要的杠杆作用。第二，积极推行能源外交，有效规避地缘政治风险。中东作为全世界最重要的石油产地，在全球地缘战略版图上地位非同寻常，目前，中国石油的 50%是从中东地区进口。中国在中东国际问题上要从国际战略的角度出发，更多的承担大国责任及义务，为中国的石油进口提供坚实的政治保障。同时，中国正在勾画自己的石油外交路线图，中国与加拿大建立的战略伙伴关系，与墨西哥的高层互访，与中亚上海合作组织国家的紧密联系，与委内瑞拉外交关系的升级，与非洲产油国家的多边合作等都有石油合作的战略背景。中国积极寻求能源的全球化供应将为中国多渠道、全方位掌控石油资源，保障石油安全供给创造有力条件。

       8.石油储备与石油期货市场的有机联动
       随着石油期货、期权等金融衍生工具市场的发展，石油储备和石油期货市场的距离也越来越近，各种金融和经济理论不断试图证明在地下石油储备的成本高于在“金融市场”上储备。迄今为止，我国在国际石油市场的价格竞争中基本是处于被动接受别人博弈结果的地位。近年来尽管也有一些公司参与了少量的期货交易，但一般只停留在套期保值的层面。由于没有战略性的参与，影响力较小，我们还缺乏在国际石油市场的话语权。因此，我们应依托我国相对完善的石油产业链和庞大的消费市场，加快原油期货市场建设。其一，国际市场上的期货储备也是一种流动性好的储备，通过期货和竞买，我们可获得购买石油价格上的优势，既可以通过平仓了结合约来获利，又可以通过实物交割来获得石油。其二，国际化的石油期货市场会吸引大量石油现货交割，大量的交割仓库会被建立以存储石油，这样既可以减轻石油储备规模的压力，又可以大大节省石油进口的运输和储存成本。其三，石油期货持仓量对比关系是国际风险市场利益构成的最重要影响因素之一，大量远期合约的平均成本还能极大地减低国际市场的短期价格波动对国内市场的直接冲击。同时，影响市场供求关系的持仓量也是我们拥有国际石油市场价格话语权的重要保障。建立石油储备与石油期货市场的联动机制，可有效规避油价波动风险，有效控制我国石油进口成本，提高我国石油储备体系的运行效率，是石油战略石油储备的重要举措。

       9.实物储备与资源产地储备的有效结合
       战略石油储备有两种储备方式：一是实物储备，即以原油或成品油的实物形态予以储备，这是目前众多国家所采取的储备方式。另一种形式是资源产地储备，即将探明的可以开发利用的石油资源暂不开采出来而保存在地下加以储备，这种方式美国已在采用。美国阿拉斯加地区一些油田已经探明，但没有开发，留作战略储备之用。国土资源部最新发布数据表明，中国石油年产量 2011 年达 2.03 亿吨，由世界第 5 位上升到第 4位；天然气年产量则由世界第 17 位上升到第 6 位。由于油气理论创新和勘察开发技术进步，以及投入的大幅增加，预计2030 年中国油气产量超过 6 亿吨油当量，油气的自我保障能力将大大增强。在此基础上，我国应对国内石油资源实行经济性开采。一是划定一些目前勘探开发成本和运输成本较高的国内石油资源作为我国长期产地战略储备，在国际油价处于低价位时期应有节制地或不予开采，待将来技术提高、开采成本下降或国际油价处于高价位时再开采。二是划定一些具有一定规模，储量丰富、可采率高的油田作为我国应急产地战略储备。在探明储量，打好开发井，落实产能、产量后不予开采，或只作维持、维护性生产。一旦国际原油供应中断，即可进行开发性生产。这样做既合理、经济地利用了我国石油资源，实现了资源产地储备，也保障了石油供应安全，为经济的可持续发展创造了有利条件。

       10.石油行业市场化改革的进一步深化
       石油是一种特殊商品。在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，深化石油行业领域的市场化改革，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，是提高我国石油产业的国际竞争力，不断满足社会经济发展对石油的需求，有效应对未来国际石油领域各种挑战的有力措施。我们建议要深化石油行业领域的市场化改革：①应完善石油行业管理体制，按照顶层设计的原则构建由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理模式。②应改革现行的石油价格形成机制和价格管制方式，形成科学合理的价格体系。在正常情况下，应通过市场机制，尽可能使油价反映经济成本、环境成本和安全成本。在非常时期，政府可使用财税倒补机制、价格管制措施以及释放石油储备，将国内油价稳定在一定范围内。③引入有效的竞争机制。要全面落实国务院的“新 36 条”实施细则，去除行政垄断，鼓励民间资本参与能源资源勘探开发、石油和天然气管网建设，优化石油产业的组织结构。④要通过政策和价格倒逼机制形成硬约束，让社会公众认识到，石

       油资源并非仅仅是商品，而是不可再生资源，要从安全、储备、节约和替代的观点予以高度的重视。